Come Trump sta mettendo a dura prova la Costituzione americana

"Il primo uomo messo al timone sarà uno buono. Nessuno sa che tipo possa venire dopo. L'esecutivo si espanderà sempre, qui come altrove, finché non finirà in una monarchia". Sono parole pronunciate da Benjamin Franklin alla Convenzione costituzionale di Filadelfia nel giugno del 1787, riferite a George Washington. A 250 anni dalla nascita degli Stati Uniti, alcuni costituzionalisti consultati dal New York Times sostengono che il timore del fondatore stia diventando realtà con la seconda presidenza di Donald Trump.

I padri fondatori non erano ciechi davanti al pericolo di creare un nuovo tipo di re. La Costituzione che adottarono nel 1787 cercava un equilibrio, dando vita a quello che all'epoca era un ufficio del tutto inedito. Volevano un presidente deciso, reattivo e responsabile, ma anche un assetto costituzionale capace di frenare chi avesse aspirato a diventare un monarca.

I padri costituenti erano divisi sui modi per raggiungere quell'equilibrio. Alexander Hamilton, che alla convenzione difese un esecutivo eccezionalmente forte, propose addirittura un mandato a vita. Nei Federalist Papers scrisse che bisognava temere più i populisti di chi era impegnato a costruire un governo solido ed efficiente. "Di quegli uomini che hanno rovesciato le libertà delle repubbliche, la maggior parte ha iniziato la propria carriera corteggiando ossequiosamente il popolo; cominciando come demagoghi e finendo come tiranni".

La Costituzione che ne uscì è la più antica costituzione scritta nazionale ancora in vigore al mondo. Eppure, in occasione del 250esimo anniversario, alcuni studiosi sostengono che il documento non riesce più a fornire l'equilibrio che i fondatori avevano cercato. Il presidente ha usato il potere del governo federale per fare pressione su università, studi legali e organi di informazione. Ha indebolito l'indipendenza del Dipartimento di Giustizia ordinandogli di perseguire i propri nemici politici. Ha sfidato il Congresso bloccando le spese che gli erano state imposte. Ha ignorato innumerevoli ordini dei tribunali. Ha tagliato i fondi agli stati guidati dai democratici.

L'elenco non è esaustivo ed è possibile contestare singoli punti dell'accusa. Altri presidenti non sono stati sempre puntigliosi nel rispettare i comandi costituzionali. Ma la seconda presidenza Trump è diversa nel genere, secondo gli studiosi di diritto, e si avvicina alla visione massimalista del potere presidenziale che Franklin e gli altri fondatori temevano.

Saikrishna Prakash, professore di diritto all'Università della Virginia e autore del libro The Living Presidency: An Originalist Argument Against Its Ever-Expanding Powers, ritiene che la presidenza moderna sarebbe irriconoscibile per chi scrisse la Costituzione. "Penso che sarebbero sbalorditi, non solo da Trump, ma dall'ampiezza del potere esecutivo nell'era moderna".

L'ufficio che i fondatori crearono era diverso da qualsiasi altro capo dell'esecutivo del tempo. Mentre altri aspetti della Costituzione americana sono stati molto influenti, poche democrazie moderne ne hanno seguito la visione del potere esecutivo. Le eccezioni si trovano soprattutto in America Latina, dove le presidenze forti create nel diciannovesimo secolo sono spesso degenerate in dittature. I sistemi parlamentari, nei quali l'esecutivo emerge dalla legislatura e ne risponde, sono molto più diffusi.

I padri fondatori volevano un presidente meno potente del re contro cui si erano ribellati, ma più efficace dei governatori statali dell'epoca, che erano quasi privi di poteri, e dei primi ministri, che dipendevano dalle legislature. Madison, considerato il padre della Costituzione, era poco preparato al compito. Nell'aprile del 1787, scrivendo a Washington poco prima di partire per Filadelfia, ammise di non aver ancora elaborato un'opinione né sul modo in cui l'esecutivo dovesse essere costituito né sui poteri da affidargli. Michael McConnell, professore di diritto a Stanford e autore di The President Who Would Not Be King, lo ha descritto come una "personalità quintessenzialmente legislativa" con poche idee su come costruire un ramo esecutivo.

Hamilton alla convenzione propose un presidente con mandato a vita e potere di veto assoluto sulla legislazione. La Costituzione non andò così lontano: stabilì mandati di quattro anni per garantire una forma di responsabilità politica e permise al Congresso di superare i veti presidenziali con maggioranze di due terzi. Ma la sua impostazione di fondo rimase. Nei Federalist Papers scrisse che "l'energia nell'esecutivo è un elemento centrale nella definizione di buon governo". Madison, nello stesso ciclo di scritti, ammise che "l'accumulazione di tutti i poteri, legislativo, esecutivo e giudiziario, nelle stesse mani" poteva "essere giustamente definita la vera definizione di tirannia". Sostenne però che la Costituzione aveva risolto il problema con la separazione dei poteri e i pesi e contrappesi.

I padri fondatori credevano che la minaccia di impeachment e rimozione sarebbe stata un freno decisivo per il presidente. Immaginavano un Congresso geloso del proprio potere istituzionale, capace di mettere insieme non solo una maggioranza semplice alla Camera per accusare i presidenti di cattiva condotta, ma anche due terzi dei voti al Senato per condannarli e rimuoverli. Per quanto riguarda il timore di un demagogo, ha spiegato Prakash, pensavano che l'impeachment sarebbe stato lo strumento e si aspettavano che servisse a fare i conti con i mascalzoni.

I costituenti non avevano previsto lo sviluppo che avrebbe reso l'impeachment improbabile: la nascita dei partiti politici. Il riferimento classico su questo punto cieco è "Separation of Parties, Not Powers", articolo pubblicato sulla Harvard Law Review nel 2006 da Daryl Levinson e Richard Pildes. Gli autori scrissero che l'idea di una competizione politica autosufficiente incorporata nella struttura del governo viene ancora oggi descritta come il genio unico della Costituzione americana e la base stessa del successo della democrazia statunitense. La verità, scrissero, è più vicina al contrario: la competizione tra ramo legislativo ed esecutivo è stata sostituita dalla competizione tra i due grandi partiti, e la macchina che doveva andare da sola si è fermata.

Molti presidenti hanno messo alla prova i limiti della Costituzione. Thomas Jefferson realizzò l'acquisto della Louisiana pur ritenendolo incostituzionale. Abraham Lincoln sospese l'habeas corpus. Richard Nixon creò una cultura di illegalità esecutiva che culminò nello scandalo Watergate e nelle sue dimissioni. La generazione fondatrice potrebbe essere stata troppo ottimista sulla forza delle norme e delle aspettative, fondate in parte sul carattere integerrimo di Washington. McConnell ritiene che si aspettassero che il presidente fosse vincolato da un senso del dovere verso la legge e la Costituzione.

L'ascesa dei partiti politici, unita all'attuale estrema polarizzazione, ha reso rare le altre forme di controllo congressuale sul presidente. Nella storia degli Stati Uniti ci sono stati quattro impeachment presidenziali: Andrew Johnson, Bill Clinton e due volte Donald Trump. In nessuno dei quattro casi il Senato ha raggiunto i due terzi necessari per la condanna. Prakash sostiene che il Congresso potrebbe oggi ordinare all'esecutivo di obbligare gli agenti dell'Immigration and Customs Enforcement a mostrare i distintivi e a non indossare maschere, oppure proibire al presidente di usare la Guardia Nazionale per far rispettare la legge. "Hanno molta autorità. È solo che, nell'epoca moderna, è molto difficile esercitarla, perché metà del Congresso è in tasca al presidente e il presidente ha il diritto di veto".

Michael Klarman, professore di diritto a Harvard e autore del libro The Framers' Coup: The Making of the United States Constitution, ritiene che i padri costituenti non avrebbero potuto immaginare tutto ciò che sarebbe accaduto nei secoli successivi. Diffidavano della democrazia popolare. Inizialmente i senatori venivano scelti dalle legislature statali, per isolarli dalle passioni politiche del momento. Allo stesso modo, il collegio elettorale doveva essere composto da cittadini illuminati capaci di esercitare un giudizio indipendente sull'idoneità di chi sarebbe diventato presidente. Hamilton scrisse che "uomini scelti dal popolo per lo scopo speciale" di selezionare il presidente "saranno quelli più adatti a possedere le informazioni e la capacità di discernimento richieste per indagini così complesse".

Klarman osserva che i costituenti cercarono di creare un sistema resistente all'influenza populista e che, quando parlavano di ciò che gli interessi populisti potevano produrre, descrivevano in pratica un autoritario demagogico come Trump. Oggi quei freni di sicurezza non ci sono più: gli elettori scelgono direttamente i senatori e il collegio elettorale è una formalità. Una struttura disegnata da élite diffidenti della democrazia diretta si è spostata verso una forma molto più sensibile alla volontà popolare. Questo ha reso il governo più vulnerabile a quel tipo di populismo che i padri fondatori temevano, ma può anche fornire un contrappeso all'eccesso esecutivo, attraverso l'opinione pubblica, le strade e le urne.